环境执法疑惑：行政处罚主体之辨

作为环境执法人员，类似这样的案例，难免会在执法过程中遇到，如何能在第一时间内清楚地界定违法行为，确定执法主体，却让执法人员犯了难——

近日，有群众举报反映，位于四川省某县城郊结合部的一家废旧编织袋加工厂在生产时将废水排入河中。

经当地环保局调查核实，这家工厂由当地村民李某于2012年投资10万余元在同年10月开工建设，而需要配套建设的总容积为60多立方米的5个废水沉淀池（水污染防治设施）及燃煤锅炉，在未经环保部门验收的情况下，其主体工程于2013年3月擅自正式投入生产，并从事经营活动。

环境执法人员同时还查明，李某新建的废旧塑料颗粒加工厂未依法向环保部门报批建设项目环境影响评价文件，却已在工商部门办理了个体工商户营业执照。

针对这家废旧编织袋加工厂既未报批环境影响评价文件，水污染防治设施及燃煤锅炉也未经验收，而主体工程却正式投入生产的问题，当地环保局行政处罚审议小组召开会议，决定根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，责令李某投资并负责经营的废旧塑料颗粒加工厂停止生产，并处罚款1万元。

在日常的建设项目环境管理工作中，类似这样的案件屡见不鲜：建设单位既未向环保部门报批环评文件，建设项目需要配套建设的环境保护设施也未建成、未经验收或者验收不合格，而主体工程却已投入生产或者使用。

每当面对这样的违法现象，基层环境执法人员普遍存在着这样的疑惑：其违法行为应当归结为何种处罚类型，如何认定实施行政处罚的主体机关？

意见分歧

在案件的审议过程中，环境执法人员对案件的违法行为应当适用何种处罚类型及实施行政处罚主体机关的认定问题上产生了分歧。

第一种意见认为，李某新建并负责经营的废旧塑料颗粒加工厂是将回收的废旧水泥编织袋通过加工后形成塑料颗粒，属于废塑料再生利用项目。

经环境执法人员调查证实，李某既未执行环境影响评价制度，也未执行建设项目“三同时”制度，其主体工程便正式投入生产。

针对环境行政执法中同一行为违反不同法规的法规适用问题，原国家环境保护总局曾于2002年6月14日以《关于对同一行为违反不同法规实施行政处罚时适用法规问题的复函》进行了解释：对一个行为同时违反两个环境法律条文的，环保部门对违法行为人可依照两种法律规定中处罚较重的规定，定性处罚。再加上原国家环保总局1999年11月2日做出的《关于执行〈建设项目环境保护管理条例〉处罚规定的复函》（环发〔1999〕249号）的行政解释，即对未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或环境影响登记表，且已经建成并投入生产的建设项目，原则上应按照《建设项目环境保护管理条例》第二十八条处理。

据此，一部分环保工作人员认为，对李某的两个违法行为可视为一个违法行为进行处理，环保部门可直接根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定，责令李某负责经营的废旧塑料颗粒加工厂停止生产，并可以处10万元以下的罚款。

第二种意见则认为，涉案工厂是将回收的废旧水泥编织袋加工后形成塑料颗粒，属于废旧资源回收加工再生利用。

经环境执法人员调查证实，李某新建并负责经营的废旧塑料颗粒加工厂未依法报批建设项目环境影响评价文件，即违反了“环评”制度，加之这家工厂在生产时所需要配套建设的环保设施（水污染防治设施）在未经环保部门验收的情况下，其主体工程于2013年3月擅自正式投入生产，从事生产经营活动，其行为也违反了建设项目“三同时”制度。

换句话说，李某已经存在两种违法行为，对于这两种违法行为，环保部门应当分别依照《环境影响评价法》第三十一条第一款、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定做出相应处罚。

问题解析

对于以上问题，我们不仅要从建设项目“三同时”制度来分析，还要从环境影响评价制度来思考。

这家废旧塑料颗粒加工厂是将回收的废旧水泥编织袋通过加工最终形成塑料颗粒，属于废旧资源回收加工再生利用。

这家工厂主要生产的产品为塑料颗粒，其生产工艺为：废旧水泥编织袋—粉碎—清洗—融化—冷却—塑料颗粒。

经执法人员现场检查发现，这家工厂的主要环境污染问题是对废旧水泥编织袋通过粉碎、清洗后有一定量的残余垃圾漂浮物从废水沉淀池（水污染染防治设施）随着生产废水流入河中，其次是燃煤锅炉在燃烧时也有一部分烟尘产生。

1、对废旧资源回收加工再生利用项目是否需要执行环评制度和“三同时”制度？

环境影响评价和“三同时”是我国建设项目环境管理的基本法律制度。关于环境影响评价和“三同时”制度，国家有关环境法律法规中都有明确规定。

对于废旧资源回收加工再生利用项目，在《建设项目环境保护分类管理名录》（环境保护部第2号令2008年修订）中也明确规定，“废旧资源回收加工再生项目”应当依照国家规定执行环评文件报批手续。

同时，原国家环保总局出台的《废塑料回收与再生利用污染控制技术规范（试行）》（HJ/T364-2007）中也明确要求，废塑料再生利用项目，必须经过县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门审批，严格执行环境影响评价和“三同时”制度，未获环保审批的企业或个人不得从事废塑料的处理和加工。

2012年，环境保护部、商务部、国家发展和改革委员会在联合发布的《废塑料加工利用污染防治管理规定》（第55号公告）第三条第三款也明确规定，无符合环保要求的污水治理设施的，禁止从事废编织袋造粒等加工活动。因此，从事废旧资源回收加工再生利用项目也要执行环评制度和“三同时”制度。

2、对既违反了“环评”制度，又违反了“三同时”制度的行为应该如何处理？

本案中，李某的行为既违反了“环评”制度，又违反了“三同时”制度。对于这样的违法行为，在《环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》中对未报批环评手续即开工建设以及环境保护设施未建成、未经验收或经验收不合格主体工程即投入使用等环境违法行为虽然作出了明确规定和处罚要求，但对未办理环评手续就已经建成投入使用的建设项目却没有相应的处罚依据。

在日常的执法工作中，这种“未批即用”的现象较为常见。那么，环境执法人员究竟应该如何处理这种违法行为？

针对这种违法现象，原国家环保总局于1999年11月2日做出了《关于执行〈建设项目环境保护管理条例〉处罚规定的复函》（环发〔1999〕249号）行政解释，即对未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或环境影响登记表，且已经建成并投入生产的建设项目，原则上应按照《建设项目环境保护管理条例》第二十八条处理。也就是说，对这类行为，直接责令当事人停止生产或者使用，可以并处罚款。但在执行这一解释的过程中，也产生了不少争议。

对于这种情况，2007年3月21日，全国人大常委会法制工作委员会根据原国家环保总局的请示，专门就此问题做出《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复〔2007〕2号），即关于建设项目未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定做出相应处罚。

仔细分析全国人大法工委的意见，它主要强调了两种违法行为的独立性，对两种违法行为应当“分别”处罚。由此可见，全国人大法工委的解释在适用情形上更加准确，在处罚措施上更加完整，这为环保部门正确适用有关环境法律、法规的具体条文，惩处违法建设活动，提供了新的指导。

结合本案，笔者认为，对于李某新建并负责经营的废旧塑料颗粒加工厂未报批环评文件却已建成投产，由于其施工建设阶段已经结束，如果按照《环境影响评价法》第三十一条的规定责令“停止建设”已不具针对性，也没有现实意义，但环保部门还可以责令李某“限期补办手续”；逾期不补办手续的，可处20万元以下的罚款。

环保部门如果不责令李某“限期补办手续”，只按照《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定处罚的话，那么，李某违反环评制度这种违法行为将会一直持续下去，并一直处于一个违法状态。

所以，环保部门应当分别依照《环境影响评价法》第三十一条第一款、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定制作两份不同的处罚决定文书，分别叙述当事人的违法事实，分别引用不同的法律法规条款，分别适用不同的处罚种类对李某同时依法做出相应处罚。
3、实施行政处罚的主体机关应该是谁？

根据《建设项目环境保护管理条例》第二十八条规定，违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未经验收……主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。本条规定有权实施处罚的环保行政机关是审批该建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门。

在讨论此案时，一部分环境执法人员认为，在本案中，李某本来就未向环保部门批环境影响评价文件，擅自开工建设，直到正式投入生产，其行为已经违反了环境影响评价制度。而实际的情况是，李某根本就没有履行环评审批手续，也就不存在由环保部门审批该项目的有关情况，那么执法机关就无法确定批准环评的机关。

环境执法人员提出，李某既未报批环评文件，也未执行“三同时”制定，因此无法确定对李某实施行政处罚的主体机关是哪一级环保部门。

通过对我国环境法律法规的梳理可以发现，对于建设项目的环境保护监督管理机关，我国实行的是“谁审批，谁验收，谁处罚”，即环评文件的审批机关、环保设施的验收机关和违法建设行为的处罚机关，三位一体。

我国《环境保护法》第三十六条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条均规定，环保设施未建成即投入使用的建设项目，由审批该项目环评文件的环保部门实施处罚。

在日常的环境管理实践中，部分建设项目未按规定报批环评文件，建设单位即违法建设并投入生产（使用）。针对这种情况，原国家环保局在《关于<环境保护法>第三十六条规定有关问题的复函》［环法函字（91）第129号］中专门作了解释：“根据各项环境保护法律和有关法规、规章的规定，对建设项目‘三同时’制度的行政处罚权，与该建设项目环境影响报告书（表）的审批权是一致的，因此，各级环境保护行政主管部门，在对触犯《环境保护法》第三十六条的违法行为行使处罚权时，应按以下原则执行：即如果该建设项目完全没有执行环境影响报告书（表）的审批制度，则由依照有关规定对该建设项目环境影响报告书（表）拥有审批权的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处罚款。”

那么，本案中哪一级环保行政主管部门对该项目拥有审批权呢？

根据2007年12月20日由四川省人民政府出台的《四川省建设项目环境影响评价分级审批办法》（川府函［2007］259号）第五条第（四）项规定，总投资在8000万元及以上的建设项目（房地产开发类除外）由省环境保护行政主管部门负责审批该建设项目的环境影响评价文件；第六条第（一）项又规定，总投资在8000万元以下2000万元及以上的建设项目的环境影响评价文件由市（州）环境保护行政主管部门负责审批审批。《办法》第七条同时规定，县（市、区）环境保护行政主管部门负责审批本行政区域内本办法第五条、第六条规定以外的建设项目的环境影响评价文件。

经调查，李某新建并负责经营的废旧塑料颗粒加工厂投资10万余元，根据属地管理原则，笔者认为，对李某违反环评制度和“三同时”制度的处罚机关应当是该废旧塑料颗粒加工厂所在地的县级环境保护行政主管部门。

本案启示

实施行政处罚必须以事实为依据，以法律为准绳。在环境执法过程中，作为环境监察执法人员，不仅要熟悉环境法律法规及规章中有关违反建设项目环境管理的规定，还要全面了解和掌握有关行政解释、司法解释及立法解释。只有做到心中有法，才能准确理解、并熟练运用。

对于既违反环评制度，又违反“三同时”制度的案件，环保部门应当做到“同时处罚”、“分别处罚”和“相应处罚”，对这两种违法行为应分别做出相应的处罚。
相关规定

《环境影响评价法》

第二十二条第一款建设项目的环境影响评价文件，由建设单位按照国务院的规定报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部门审批。

第二十五条建设项目的环境影响评价文件未经法律规定的审批部门审查或者审查后未予批准的，该项目审批部门不得批准其建设，建设单位不得开工建设。

第三十一条第一款建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款。

《建设项目环境保护管理条例》

第十六条建设项目需要配套建设的环境保护设施，必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。

第二十条建设项目竣工后，建设单位应当向审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门，申请该建设项目需要配套建设的环境保护设施竣工验收。

第二十八条违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。

原国家环境保护总局《关于对同一行为违反不同法规实施行政处罚时适用法规问题的复函》（环函［2002］166号2002年6月14日）

有关单位在人口集中地区和其他依法需要特殊保护的区域内，焚烧高浓度医药废液，该行为同时违反《固体废物污染环境防治法》和《大气污染防治法》的有关规定。按照《行政处罚法》第二十四条关于“对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定，环保部门对违法行为人可依照两种法律规定中处罚较重的规定，定性处罚。

全国人大常委会法制工作委员会《关于建设项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复〔2007〕2号2007年3月21日）

关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定做出相应处罚。