《中山市水环境保护条例》获批通过 破解“九龙治水”困局

2月26日，《中山市水环境保护条例》（以下简称《条例》）全票获广东省人大常委会批准通过，将从6月1日起正式实施。从获得地方立法权“门票”，到获省人大常委会批准通过水环境保护领域地方性法规，广东省中山市仅用了349天。

　　首部中山地方法规缘何以水为题？有何特色？今后执行又会面临哪些难题？对此记者采访了中山市人大常委会法工委、中山市环保局相关负责人。

　　★以“最急需、最大共识、最具特色”为原则，选择立法突破口

　　根据新《立法法》规定，“设区的市”立法权限定在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面。

　　作为全市首部法规，究竟选择哪个领域？去年4月，中山市人大常委会在全市进行了调查，发放了5000份调查问卷，充分征集市民对立法的意见和建议。

　　“通过调查，我们发现群众关于保护水环境的呼声最高。”中山市人大常委会法工委法规科主任科员梁明松说，有5成受访公众认为，第一部法规应对环保事项做出规定。

　　梁明松坦言，这与当地政府部门一直高度重视水环境保护，近年来又开展雨污分流、内河涌整治等工作并取得积极成效有很大关系。另外，中山处于江河下游，受上游来水和咸潮上涌影响，水环境正面临上下夹击的尴尬局面。

　　按照“最急需、最大共识、最具地方特色”原则，中山市人大常委会最终确定把“水环境保护”作为立法突破口。

　　2015年7月上旬，中山市人大常委会主导成立《条例》起草工作组，法工委牵头，召集中山市法制、环保、水务等部门，要求“一定要熟悉业务的人员”参与。被召集的各部门相关负责人只需做一件事：写清各自在水环境保护工作方面的职责，一星期后交稿。

　　随后，法工委针对各部门所列内容进行筛选：上位法已有规定内容，不再纳入直接砍掉；上位法有涉及但不够具体的，根据中山实际进一步细化；不同部门提出内容有交叉的，直接合并……

　　从2015年8月中旬《条例》草案完成，到当年12月30日，《条例》草案修改二稿经中山市十四届人大常委会会议表决通过，并报请广东省人大常委会审查批准，仅用了4个多月时间。

　　★责任到政府、分工到部门，破解“九龙治水”困局

　　立法质量是地方法规的生命。能否抓住矛盾焦点、适应现实需求，是考量地方法规的重要标准。

　　中山市人大常委会法工委主任冯镜华表示，明确相关政府部门职责，依法推进环境保护工作，可谓抓住了环境保护工作的牛鼻子，“因此，在《条例》编写中，我们注重由立权向立责转变，全文48项条款中，有19条共48处规定了相关政府部门的环保职责，这对于中山依法治市、依法治水具有重要意义。”

　　不仅如此，《条例》真正做到“责任到政府、分工到部门”。冯镜华比喻说：“只有做到各家孩子各家抱，才不会饿着孩子。”

　　《条例》明确规定“市环境保护主管部门对全市水环境保护工作进行统一指导、协调和监督。”冯镜华解释，以往是政府作为主责部门，但并未具体到某个职能部门，现在明确了中山市环保局是治水主责部门，“这是《条例》最大的亮点之一，也是中山依法推进水环境保护、破解‘九龙治水’困局的一次有益尝试和探索。”

　　“另外，《条例》第七条明确规定：‘市人民政府建立水环境保护联席会议制度，定期研究、协调解决水环境保护的下列重大事项。’这也将推动治水协调机制的落实，形成治水合力。” 冯镜华说。

　　作为一部地方法规，《条例》也结合地方实际，制定出不少富有地方特色的规定。如第十条规定的“本市实行河（段）长制”、第三十条规定的“市水行政主管部门应当完善咸潮监测网络建设”等。

　　在企业环境违法处罚方面，《条例》在保证不抵触上位法的前提下，一律采取从严处罚的设定思路。比如《条例》第三十九条规定，“排放水污染物超过排放重点水污染物总量控制指标的，由市环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额五倍的罚款。”

　　★强化监督，依法治水，开拓水环境保护新局面

　　“立法只是开始，《条例》的生命力在于执行，能否真正落地才是关键。”冯镜华说。

　　据悉，中山市人大常委会计划，1年后进行执法检查，两年后开展立法后评估工作，考察各部门依法履职情况，评估《条例》的实操性。

　　“将环保部门确定为《条例》组织实施部门，真是一柄双刃剑。”中山市环保局相关负责人坦言，部门协调一直是工作中的难点，在实践中作为同级部门要有效协调其他部门组织实施，可能会遇到不少问题。

　　“问题肯定会有，但这毕竟是一次新的探索。”冯镜华解释说，《条例》不同于过去的“红头文件”，效力更高，对相关部门工作约束更强，“我们的目的就要推进建立完善依法保护环境的良好工作机制，不用推、不用争，大家都按规定的去做。年底我们就要开展执法检查，监督各部门责任落实情况。”

　　在冯镜华看来，短期看，环保部门压力有所增加；但从长远看，是帮助环保部门分担了工作，“之后的执法检查、立法评估，实际也是为他们撑腰。环保部门解决不了的问题，可以提高一个层面协调解决。”

　　记者了解到，目前中山市相关治水职能部门，已经按照《条例》规定，开展前期准备工作。

　　中山市环保局相关负责人告诉记者，目前中山市环保局正根据《条例》新规定，结合镇区实际，推动全市9个饮用水水源一级保护区物理隔离防护设施建设，加紧完善或新建上、下游隔离网及配套设施。

　　中山市卫计局负责人也表态，他们牵头负责全市生活饮用水卫生监测工作，将按照要求每季度开展水质检测工作，及时将数据上报共享。

　　中山市政府相关负责人表示，为保障饮用水水源设施建设及生活饮用水卫生监测工作，市财政预算已分别落实安排1000万元和107万元，交由中山市环保局、卫计局统筹使用。

　　中山市环保局相关负责人表示，市环保局目前没有设置相应的科室专门负责水环境保护工作，下一步，环保部门将加强能力建设，推进水环境保护工作。另外，也要抓紧制定《条例》实施细则，更好地推动各项工作的落实。

　　今年6月1日，《条例》将正式实施。冯镜华说，希望通过首部地方法规的实施，以水环境保护为试验田，开拓中山依法治水新局面，进而全面推进中山依法治市，“这是立法的更大意义”。