城市开发边界划定试点初见成效

国土资源部有关负责人日前在新闻发布会上透露，目前北京等14个城市开发边界划定试点工作已取得初步成效，相关原则、方法已基本确定。下一步，要在认真总结的基础上再扩大，争取划定全国600多个城市的开发边界并严格管理。

　　中共中央、国务院发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》强调，要大力推进绿色城镇化，划定城镇开发边界，从严供给城市建设用地，推动城镇化发展由外延扩张式向内涵提升式转变。

　　那么，划定城市开发边界有何意义？如何划定？国外有哪些经验？本期应知为您解读。

　　意义解析

　　划定开发边界有何意义？

　　划定城市开发边界主要是为了限制城市发展规模，避免无序扩张，优化城市空间结构。划定城市开发边界至少有3重意义：

　　一是促进城市转型发展，提高城镇化质量。近些年，我国不断加快城镇化发展，但城镇化质量不高，其中一个重要原因是城市建设的低效外延扩张，缺乏约束力，导致转型发展动力不够。城市开发边界明确下来，有利于推动城镇化转型发展，提高城镇化质量。

　　二是有利于节约用地和保护耕地。多年来，我国很多城市外延扩张占用大量土地，而目前可耕地相对较少，城市所在区域又大多在平原地区，城市扩张占用的土地一半以上是耕地。促进耕地保护，首先得控制建设用地，尤其是城镇建设用地的规模扩张，以此来促进集约节约用地。

　　三是通过划定城市开发边界，尽可能地保护生态环境。把城市放在大自然中，统筹考虑城市开发与生态环境保护，持续改善城市生态环境，推进生态文明建设。

　　知识堂

　　划定开发边界≠划定物理边界

　　所谓城市开发边界，是指根据地形地貌、自然生态、环境容量和基本农田等因素划定的，可进行城市开发和禁止进行城市开发建设区域的空间界限，即允许城市建设用地扩展的最大边界。首次提出划定城市开发边界是在2013年12月中央城镇化工作会议上，《关于加快推进生态文明建设的意见》则再次提出明确要求。

　　国土资源部土地利用规划司相关负责人指出，划定城市开发边界不是单纯划定一个物理边界，而是一种创新的发展理念，是转变城市发展和土地利用方式的基本途径。基本思路是以资源环境承载力为基础，坚持保护优先、节约优先，以优化城市空间为导向，与既有规划相结合，协调永久基本农田、生态红线，开展城市开发边界划定工作。

　　实践探索

　　城市开发边界怎么划定？

　　城市开发边界划定试点工作开展后，国家相关部委在首批14个城市中分别选择了东部、中部、西部的厦门、武汉和贵阳开展实地调研。根据调研，在划定技术要点上，进行探索和实践。

　　明确划定范围。厦门和武汉在全市域范围内开展划定工作，贵阳将城市总体规划与土地利用总体规划确定的控制范围作为城市开发边界的划定范围。

　　建立统一平台。3个城市按照梳理规划、摸清差异的思路，重点理顺城市总体规划和土地利用总体规划的技术标准和空间布局，以建立统一规划平台为基础，开展划定工作。如厦门从标准认定、规划用途、空间布局等方面制定协调规划差异的原则和措施。

　　兼顾刚性与弹性。3个城市注重兼顾规划刚性与弹性。厦门设置包括生态红线和生态缓冲区两部分在内的生态控制线和建设用地规模控制线，分别作为生态空间和城市空间的界线。武汉将生态红线和开发边界之间设置为弹性区，作为城市开发边界维护调整的弹性空间，也是远期发展的备用空间，生态红线作为刚性线，不得随意调整。

　　衔接相关规划。厦门将发展规划、土地规划和城乡规划充分衔接，推进发展改革、环保和海洋等部门规划纳入统一平台。武汉在“两规合一”的基础上，逐步融合发展、水利和环保等相关领域规划。贵阳重点落实“两规合一”，并与环保、林业、水利、文物等部门规划相协调。

　　结合生态保护、永久基本农田红线划定工作。城市开发边界划定工作体现生态保护优先的原则，优先确定不能开发的建设空间，作为生态红线加以管控。如厦门将生态林地、基本农田及生态廊道、重要河流水系、一般农田、城市公园、防护绿地等划入生态控制线范围，进一步划定基本生态控制区。

　　难点解析

　　划定工作存在哪些难点？

　　城市开发边界的内涵需要进一步厘清。对于城市开发边界内涵，目前还存在不少争论，如怎样认识开发边界的刚性和弹性，是否可以将近期的开发边界视为弹性界线，而远期的开发边界视为刚性界线，这些目前尚无定论。

　　“两规”的衔接标准需要统一。各地分别探索了城市总体规划与土地利用总体规划衔接的技术标准和工作规范，但不同地区对衔接标准的认识不统一，出现不同的处理结果。

　　生态控制区内的建设用地管理需要明确。城市开发边界以外的生态控制区是以生态涵养功能为主的区域，在满足一定条件下是否允许进行零星建设，建设行为准入的标准和尺度较难把握。

　　成果表达和维护需要明确。一是成果如何上报。城市开发边界划定成果是形成城市总体规划、土地利用总体规划两个成果分别上报，还是“两规”一套成果上报。上报方案中，是否将生态红线、永久基本农田红线划定的成果一并上报，目前尚未明确。二是城市开发边界划定后，是否能够修改、如何修改，需要进一步研究确定。

　　他山之石

　　英国：用绿带限制城市扩张

　　1938年，英国议会通过了伦敦及附近各郡的《绿带法》，并通过国家购买城市边缘地区农业用地来保护农村和城市环境免受城市过度扩张的侵害。

　　伦敦的环城绿带建设是英国城市规划政策最显著的特点之一，也是世界绿带模式典范，被许多国家城市效仿。其他像德国和一些北欧国家也是绿带建设相当成功的国家。

　　环城绿带之所以在欧洲被广泛应用，与近现代欧洲的工业化和城市化进程有直接联系。工业化加快了城市化进程的步伐，同时导致一系列“城市病”（失业激增、交通拥堵、住房短缺等），而环城绿带正好有效地抑制了这种趋势。欧洲在反思和治理“城市病”的实践中丰富了城镇化理念和法规。

　　二战结束后，英国政府根据19世纪末霍华德提出的“田园城市”理论及20世纪沙里宁的有机疏散方针，确定了建设新城、疏散伦敦中心区人口的对策。如今伦敦中心区的拥堵已大为缓解，而新城周边的大片永久性绿地保证了城市的环境质量。

　　在新城建设过程中，英国还有效利用了各项技术革命和规划理念革新成果，前者如轨道交通体系的大量运用，后者如旧城区的再开发利用。经过半个世纪发展，城市经济圈由封闭到放射，最终形成区域型经济圈，其城市规划发展与形成过程，为世界其他国家城市圈发展带来不少启发。

　　专家认为，英国城市规划做得好，主要原因是有明确的法律作为支撑，如通过《绿带法》、《新城法》等支持城市建设，不仅推动伦敦大都市圈的发展，也促进了伦敦－伯明翰大都市带的形成。