饮用水安全最基本举措就是立法
2013-03-07 09:21 分类：政策法规 来源：21世纪经济报道
“由于中国水环境整体形势非常严峻，水环境污染的压力在加大，供水水源的水质总体有可能呈下降趋势，部分水源遭受污染，严重的甚至丧失了原有功能，给提高水质增加了难度，而且供水水质安全也面临现实威胁。” 全国人大代表、中科院科技政策与管理科学研究所副所长王毅对本报表示。
王毅认为，从发达国家的经验来看，保障饮用水安全的最基本举措就是立法，应尽快制定《饮用水安全法》，构建一个有效的饮用水安全法律保障体系。
饮用水安全不乐观
《21世纪》：您如何看待我国的饮用水安全形势？
王毅：饮用水的安全形势，与我国水环境的整体形势密不可分。中国水环境形势整体非常严峻，而且水污染问题具有成因复杂、流域性污染影响范围广、污染物类型多样、负荷高和数量大等特征，不仅使得水资源短缺的问题雪上加霜，而且严重威胁人体健康以及生活质量的提高。
据水利部2007年对全国661个建制市和1746个县级城镇的4555个城镇集中式饮用水水源地的调查显示，约14%的水源地水质不合格，据环境保护部2011年对地级以上城市集中式饮用水水源环境状况调查显示，约35.7亿立方米水源水质不达标，占总供水量的11.4%。湖泊富营养化问题突出，蓝藻水事件频发，河流型水源地安全隐患多，极易发生突发性水污染事件。大量工业项目布设在江河沿岸，不少尾矿库位于饮用水水源上游，大江大河及周边的流动源污染风险较大，直接威胁饮用水安全。
因此，我国饮用水安全形势不容乐观，饮用水的安全问题已经成为当前我国水危机中最严重和最紧迫的问题。
《21世纪》：那么，您认为，我们应当如何从根本上解决饮用水安全的问题？
王毅：环境安全、食品安全和饮用水安全是环境公共安全相互联系的三个方面，从国际经验来看保障环境公共安全的最根本举措就是立法。相比较而言，我们的水环境和食品领域都有了相对完善的法律保障体系，而饮用水安全方面的法律还不完善。我呼吁，应尽快制定《饮用水安全法》，构建饮用水安全法律制度。
立法缺位
《21世纪》：我国目前关于饮用水的法律体系存在哪些问题？
王毅：我国现行关于饮用水安全保障的法律法规和部门规章，内容分散，法律层级不一，重叠与缺失共存，系统性、协调性和可操作性不强，远不能满足饮用水安全管理的要求。
制定于1994年《城市供水条例》，是城市供水中具有最高效力的法。但其上没有明确上位法，因而在实际法规规范需要时，有关的法律都可以以不同的切入点来要求据此规范或“认领”城市供水，使得供水行业管理权限分散，难以实现行业的体系化管理，形成了供水安全的管理隐患。《城市供水条例》已颁布实施18年，部分内容已不能适应新的管理要求。
同时，饮用水安全管理法律内容缺失问题较严重，主要表现在如下几个方面：饮用水安全监管主体和客体的权责在法律层面不明确；水源保护缺乏法律依据，目前我国还没有明确的关于饮用水水源地保护经济补偿的法律条文；供水体制改革缺乏法律规范；缺乏二次供水设施管理的法规、规章；缺少城市供水应急体系建设的法律法规及工作机制。
《21世纪》：那么我们是否需要制定一部专门法？
王毅：从法律体系的逻辑性严谨性上来看，饮用水安全管理专门立法的缺位，导致行政法规和部门规章效力层级中的相关规定得不到相应的上位法支持，致使不同效力等级之间的法律规范不能很好地衔接，使得饮用水安全管理法律体系层次不清、结构不全。特别是在现阶段，公众对于饮用水安全的要求日益提高，而饮用水质量直接影响人体健康及全面小康建设的目标，因此，为保障饮用水安全，制定饮用水安全的专门法规势在必行。
建立饮水安全框架
《21世纪》：关于《饮用水安全法》的立法，您有哪些构想？
王毅： 根据我们相关的研究，我认为应借鉴境外国家与地区饮用水安全管理的成熟经验，并结合我国目前饮用水安全管理法律体系现状，该专门法应从水源保护、投资运营、农村饮用水、水价管理、安全事故应急处置、监督管理、法律责任等方面提出新增饮用水安全法框架，饮用水安全法律框架思路如下：
一是建立以责任制为基础，分工明确、责任明确、权威高效、决策与执行适度分开、相互协调的饮用水安全监督体制。二是建立以饮用水全过程风险评估为基础的科学管理制度。三是坚持预防为主。遵循饮用水安全监管规律，有针对性地确定有关制度。四是强化饮用水生产经营者作为饮用水安全责任人的义务。
《21世纪》：水源地的保护是保障饮用水安全的前途，那么您对水源地的保护有哪些法律制度涉及？
王毅：在水源地保护的经济模式上，我建议遵循“谁受益谁补偿”的原则，明确饮用水源上下游地区责任、权利、义务和利益，通过建立多渠道的水源地保护经济补偿模式，由水费补偿、共享基金补偿、项目援建补偿建立水源地保护经济补偿机制。建议设立省级“水源地保护共享基金”，负责对上游和下游开展经济补偿。“水源地保护共享基金”由省财政厅通过财政预算设立，并通过一般性财政转移支付对上、下游进行财力性补偿。
同时，在水源地的管理模式上，我们建议将政府各部门内与水源安全保障相关的职能部门进行归并整合，在现行体制下，先成立集中式水源监管机构，统一负责水源安全保障，避免职权分散和互相交叉，避免监管缺位和重复劳动，并精简行政管理体制，有利于提高管理的有效性和针对性，提高社会公众的信任和满意度。在未来大部制改革到位后，应将环境监管的相关职能合并，成立统一的环境监管机构。
王毅认为，从发达国家的经验来看，保障饮用水安全的最基本举措就是立法，应尽快制定《饮用水安全法》，构建一个有效的饮用水安全法律保障体系。
饮用水安全不乐观
《21世纪》：您如何看待我国的饮用水安全形势？
王毅：饮用水的安全形势，与我国水环境的整体形势密不可分。中国水环境形势整体非常严峻，而且水污染问题具有成因复杂、流域性污染影响范围广、污染物类型多样、负荷高和数量大等特征，不仅使得水资源短缺的问题雪上加霜，而且严重威胁人体健康以及生活质量的提高。
据水利部2007年对全国661个建制市和1746个县级城镇的4555个城镇集中式饮用水水源地的调查显示，约14%的水源地水质不合格，据环境保护部2011年对地级以上城市集中式饮用水水源环境状况调查显示，约35.7亿立方米水源水质不达标，占总供水量的11.4%。湖泊富营养化问题突出，蓝藻水事件频发，河流型水源地安全隐患多，极易发生突发性水污染事件。大量工业项目布设在江河沿岸，不少尾矿库位于饮用水水源上游，大江大河及周边的流动源污染风险较大，直接威胁饮用水安全。
因此，我国饮用水安全形势不容乐观，饮用水的安全问题已经成为当前我国水危机中最严重和最紧迫的问题。
《21世纪》：那么，您认为，我们应当如何从根本上解决饮用水安全的问题？
王毅：环境安全、食品安全和饮用水安全是环境公共安全相互联系的三个方面，从国际经验来看保障环境公共安全的最根本举措就是立法。相比较而言，我们的水环境和食品领域都有了相对完善的法律保障体系，而饮用水安全方面的法律还不完善。我呼吁，应尽快制定《饮用水安全法》，构建饮用水安全法律制度。
立法缺位
《21世纪》：我国目前关于饮用水的法律体系存在哪些问题？
王毅：我国现行关于饮用水安全保障的法律法规和部门规章，内容分散，法律层级不一，重叠与缺失共存，系统性、协调性和可操作性不强，远不能满足饮用水安全管理的要求。
制定于1994年《城市供水条例》，是城市供水中具有最高效力的法。但其上没有明确上位法，因而在实际法规规范需要时，有关的法律都可以以不同的切入点来要求据此规范或“认领”城市供水，使得供水行业管理权限分散，难以实现行业的体系化管理，形成了供水安全的管理隐患。《城市供水条例》已颁布实施18年，部分内容已不能适应新的管理要求。
同时，饮用水安全管理法律内容缺失问题较严重，主要表现在如下几个方面：饮用水安全监管主体和客体的权责在法律层面不明确；水源保护缺乏法律依据，目前我国还没有明确的关于饮用水水源地保护经济补偿的法律条文；供水体制改革缺乏法律规范；缺乏二次供水设施管理的法规、规章；缺少城市供水应急体系建设的法律法规及工作机制。
《21世纪》：那么我们是否需要制定一部专门法？
王毅：从法律体系的逻辑性严谨性上来看，饮用水安全管理专门立法的缺位，导致行政法规和部门规章效力层级中的相关规定得不到相应的上位法支持，致使不同效力等级之间的法律规范不能很好地衔接，使得饮用水安全管理法律体系层次不清、结构不全。特别是在现阶段，公众对于饮用水安全的要求日益提高，而饮用水质量直接影响人体健康及全面小康建设的目标，因此，为保障饮用水安全，制定饮用水安全的专门法规势在必行。
建立饮水安全框架
《21世纪》：关于《饮用水安全法》的立法，您有哪些构想？
王毅： 根据我们相关的研究，我认为应借鉴境外国家与地区饮用水安全管理的成熟经验，并结合我国目前饮用水安全管理法律体系现状，该专门法应从水源保护、投资运营、农村饮用水、水价管理、安全事故应急处置、监督管理、法律责任等方面提出新增饮用水安全法框架，饮用水安全法律框架思路如下：
一是建立以责任制为基础，分工明确、责任明确、权威高效、决策与执行适度分开、相互协调的饮用水安全监督体制。二是建立以饮用水全过程风险评估为基础的科学管理制度。三是坚持预防为主。遵循饮用水安全监管规律，有针对性地确定有关制度。四是强化饮用水生产经营者作为饮用水安全责任人的义务。
《21世纪》：水源地的保护是保障饮用水安全的前途，那么您对水源地的保护有哪些法律制度涉及？
王毅：在水源地保护的经济模式上，我建议遵循“谁受益谁补偿”的原则，明确饮用水源上下游地区责任、权利、义务和利益，通过建立多渠道的水源地保护经济补偿模式，由水费补偿、共享基金补偿、项目援建补偿建立水源地保护经济补偿机制。建议设立省级“水源地保护共享基金”，负责对上游和下游开展经济补偿。“水源地保护共享基金”由省财政厅通过财政预算设立，并通过一般性财政转移支付对上、下游进行财力性补偿。
同时，在水源地的管理模式上，我们建议将政府各部门内与水源安全保障相关的职能部门进行归并整合，在现行体制下，先成立集中式水源监管机构，统一负责水源安全保障，避免职权分散和互相交叉，避免监管缺位和重复劳动，并精简行政管理体制，有利于提高管理的有效性和针对性，提高社会公众的信任和满意度。在未来大部制改革到位后，应将环境监管的相关职能合并，成立统一的环境监管机构。
海南立案查处136家排放水污染物违法企业