水权谜题：城市间水资源竞争日益明显

权谜题

2011年开始，中央推行“最严格水资源管理”，水的重要性被进一步提升。

本刊记者在对中国从南到北几大流域的调查中发现，城市对于水资源的渴求，城市间关于水资源的竞争日益明显。

时至今日，“水权”的概念还有些模糊不清，存在一些争议。接受本刊记者采访的对象大多表达了这样的隐忧：如果在水权本身尚不十分清晰的情况下就将水权变成商品，进入资本领域，变成赢利手段⋯⋯可能有风险。

水权，依赖于更加明晰的法律法规和政策的指引，由此展开来的水的规划、水的统筹、水的分配，才能在更高效的平台上运行。

现在，正面临这样的契机。

水权交易破冰的“义乌东阳”模式

在浙江省水利厅政法处处长潘田明看来，浙江东阳和义乌的那个“水权”交易，不是严格意义上的水权交易，东阳和义乌的交易，只能算是“水库水资源使用权转让”，“水库水是一种高品质的水资源，符合商品的属性”

《瞭望东方周刊》记者黄柯杰|浙江杭州、义乌报道

2000年11月，浙江省义乌市一次性出资2亿元，向东阳市买断了每年5000万立方米水资源的永久使用权，成为中国水权交易的第一案。

时隔11年，这场被誉为中国第一水权购买的案例，至今看来仍有积极意义。

在市场经济发达的浙江，水资源充沛又分布不均，跨行政区域跨流域调水工程众多，如何发挥市场的作用，通过经济杠杆，使用好水资源，又平衡各地区的利益，这是一个值得探讨的话题。

义乌想向邻近县市购水

“2000年11月24日签订的协议，经过4年多的管网建设，到2005年1月6日才算正式通水，这其中有太多的故事。”义乌市水务局局长朱竣文接受本刊记者采访时，对这两个时间点仍记忆犹新。

作为中国小商品集散地的浙江义乌市，在上世纪90年代经历了经济的高速发展期，建起若干全国小商品市场后，吸引了大批商人聚集，常住人口急剧膨胀，形成用水资源紧张的局面。据朱竣文介绍，在1997年前，义乌从义乌江取水净化后供居民饮用。

据义乌市水务部门统计，义乌市人均水资源只有1130立方米，不到全国和全省人均水资源量的一半，尽管境内小型以上的水库上百座，但总蓄水量仅1.5亿立方米，远不够生活生产需要。

让水务部门担心的还有义乌江的水质。义乌江是一条过界河流，上游流经东阳，有人说，因东阳市大力发展医药和化工行业，使义乌江水质下降，即便是经过水厂多道程序处理，自来水中也能闻到一股浓重的漂白粉味道。

“义乌属于结构性缺水。丰水期，义乌江常常洪峰过境;缺水期，上游下来的水质又较差。

长此以往，缺水将严重制约义乌的经济发展。”朱竣文说。
为此，义乌在1995年开始建造八都水库。这个水库位于义乌大陈江上游，正常库容接近3000万立方米，经过三年建设，于1998年向义乌供水。

即便如此，义乌的供水情况还是比较严峻，无法满足城市发展需求。为此，义乌市政府多次出面找水利专家论证，是否能在义乌境内寻找建水库的地址，但是客观条件断了这条路。

这时，义乌想到向邻近县市购水。

“金华金东区、东阳市和浦江县都是我们当时考虑的目标，经过一年的权衡，我们决定向东阳买水。”朱竣文对本刊记者说。

他介绍，浦江和金东区都在义乌下方，距离远，引水成本高。邻近的东阳是最合适的水源地，义乌将目光投向东阳的横锦水库。

虽然同处金华市，东阳的水资源比义乌丰裕。据统计，东阳市人均水资源2126立方米，当时境内拥有两座大型水库，其中仅一座横锦水库的总库容就相当于义乌全市大小水库的近2倍。

除了水资源丰富外，因在上游地区，水库内没有什么污染，水质优良，正是义乌需要的合格水源。

“永久性”买断

本刊记者调查获悉，义乌与东阳之间以前就有过水交易的先例。在1995年左右，因天气干旱，义乌两次向东阳购买200多万立方米的水救急，双方合作也算顺畅。因此，当义乌在2000年提出要长期购水时，东阳也比较配合。

可在具体谈到细节时，双方却产生分歧。

财政实力不如义乌的东阳提出，东阳可以出资将水管铺设到义乌，直接提供商品水。按照东阳的设想，东阳将就此向义乌提供合格的自来水，长期供应义乌市场。

“这等于将东阳的水厂开到义乌境内，他们可以定价，这让义乌觉得没有主动权。”义乌市水务局的一位工作人员回忆说，在反对后，东阳方面又提出，将横锦水库的水给义乌有偿使用10年，10年后再行议价。

“市领导觉得水价可以商量，但前提是必须一次性买断。”义乌税务局长朱竣文告诉本刊记者。为此，双方又展开了谈判。

两地政府部门也面临较大压力。当东阳要把横锦水库的水权永久性卖给义乌的消息传出后，一些东阳老百姓就觉得是在吃子孙饭;一些质疑声也从义乌传来，甚至有人认为，义乌现在的用水困境跟东阳江水污染流到义乌江有直接关系，却要让义乌花上亿元买东阳的水，这是花冤枉钱。

2000年10月，经过多次磋商，义乌和东阳两个城市的政府班子就此事投票表决，在双方均获全票通过的前提下，双方政府领导出面签订了用水权转让协议。

依照当时的约定，义乌市一次性出资2亿元购买东阳横锦水库每年4999.9(寓意长久)万立方米水的使用权。在转让用水权后，横锦水库的所有权不变，水库运行、工程维护仍由东阳负责，义乌按当年实际供水量每立方米0.1元支付综合管理费(包括水资源费)。

此外，从横锦水库到义乌的引水管道工程，由义乌市规划设计和投资建设，其中东阳境内段引水工程的有关政策处理和管道工程施工由东阳市负责，费用由义乌承担。
“现在的综合管理费有所增加，但东阳的供水一直很稳定，我们只用了3000多万立方米。”朱竣文说。

他告诉本刊记者，当时义乌也想到通过上级政府协调来解决用水问题，但是这样可能需要较长时间。义乌的城市建设如火如荼，实在耽搁不起，经过多方权衡，决定用市场的方式来解决用水问题。

“义乌采取了一种务实的态度，一次性解决问题。”朱竣文总结当年的这桩交易。

2005年1月6日，在义乌市和东阳市的通水典礼上，时任水利部副部长索丽生说，东阳市与义乌市水权交易的成功实施，在步入市场方面意义重大。对于东阳和义乌两市来说，不仅会让东阳人进一步思考如何进行水资源的节约、配置、开源，也让义乌市慎重考虑如何节约、利用好这些买来的水。

只能算是“水库水资源使用权转让”

作为东阳义乌水权交易的见证者，浙江省水利厅政法处处长潘田明接受本刊记者采访时，谈得最多的是“水权”这一概念。

“确定水权之后才能交易。”潘田明说。

长期研究水利法规的他告诉本刊记者，从水资源优化配置角度看，上世纪中期一些中央会议就陆续提出，在水资源配置上市场要起作用。2000年以后，时任水利部部长的汪恕诚多次提出，从节水角度考虑，市场要起大作用。

潘田明回忆说，当时汪恕诚认为，在长江、松花江等河流修建高标准大堤后，洪涝防御问题可以稳定下来，但是中国水资源紧缺是一个长期问题。

为此，中国工程院特地做了一个调研报告，提出中国的水资源紧缺是战略性问题，并拿出六个方面的建议，涉及开发、利用、节约、保护、配置和管理。在这六个方面中，优化配置是最重要的。

潘田明认为，现在的水权提法还不是一个十分清晰的概念，水权应该是一个使用权的问题，按照相关法律规定，水属于国家所有，分级监管。“分级监管等同于分级所有了。”

在本世纪初，水利部有领导曾提议，将浙江钱塘江流域的水权分割确认。钱塘江流域从衢州开化，流经金华和杭州，占到浙江省水资源的50%左右，这一确权工作可谓浩大。

这项工作最后并未展开。浙江省水利厅经过研究认为，钱塘江水系与黄河不一样，在水资源丰沛的钱塘江流域，确权意义不太大。

“只有在水资源缺乏时，确定水权才有积极意义。”潘田明告诉本刊记者。

在潘田明看来，浙江东阳和义乌的“水权”交易，不是严格意义上的水权交易，只能算是“水库水资源使用权转让”。“水库水是一种高品质的水资源，符合商品属性。同时两个城市也有各自的特点。”义乌经济发达，却缺少水资源，本地开发成本高;相反，东阳有丰富的水资源，财政却没有义乌充裕，这两个条件，促成双方的水权交易。

潘田明认为，要进行类似义乌和东阳模式的水权交易，首先要做的就是“水权”的明确。他回忆，在义乌与东阳引水工程开工期间，汪恕诚曾过问：横锦水权有没有问题?潘田明说，横锦水库是几十年前造的老水库，资产性质单一，属于东阳市政府所有。除了“水权”确定外，还要明确使用权。“横锦水库的水属于东阳所有，下游的几个县市均无异议。”

“只有在所有权和使用权明晰的情况下，水源才能作为水权交易的主体。”潘田明总结道。

跨流域调水的浙江模式

“浙江省内跨流域调水比较普遍。”浙江省水利厅计划处副处长李云进接受本刊记者采访时说。

据李云进介绍，浙江省每年水资源总量为955亿立方米，但是基于浙江近6000万的人口，这一数据不容乐观。此外，浙江因季风气候显著，存在水资源年内分配不均、年际变化大的特点。同时，在水资源的分配上，存在着空间上分配的不均匀---浙江西部和北部，水资源丰富;东部平原和沿海地级市，水资源匮乏。在同一地级市，水资源也分布不均。

“总体说，浙江水资源分布与经济发展水平成反比。”李云进说。

在这样的局势下，需要一些大型引水工程来解决供水问题。2005年1月，浙江省政府第37次常务会议原则通过的《浙江省水资源保护和开发利用总体规划》提出的总体目标，根据该规划，至2010年，基本满足全省各项需水要求;至2020年，全省人均用水水平将从2005年的每天0.36吨提高到每天0.6吨左右，全省农民饮用水安全问题得到解决。

根据该规划，省政府确定22项的引调水工程，涵盖浙江全境，其中最大的是浙东引水工程。

据介绍，浙东引水工程是解决浙东绍宁平原及舟山地区水资源短缺矛盾的系统水利工程，是实现钱塘江河口水资源优化配置的重要工程措施。工程由萧山枢纽、曹娥江大闸、曹娥江至慈溪引水、曹娥江至宁波引水、钦寸水库和舟山大陆引水二期等六项工程组成，整个浙东引水工程预算投资78亿元，建成后，可以将浙江北部的钱塘江流域的水引调到宁波舟山等缺水地区，特别是能保障舟山新区的顺利开发建设。

这一调水工程全长200多公里，贯穿浙北浙东两大水系。

据李云进介绍，现在的浙江跨流域调水有三种模式。

第一种是义乌与东阳的交易模式。这一模式的前提是水源地的水库由一方建好，有现成的优质水资源，达到交易的商品属性，只要通过引水工程，就可以完成交易。

第二种是参与建设模式。最为典型的是2009年开工建设的新昌钦寸水库，钦寸水库在绍兴市新昌县范围内，该水库建成后，将调水到宁波。该水库用股份制方式确定水权，注册资本4.5亿元，总投资26.88亿元，新昌方投资比例为51%，宁波方投资比例为49%。

在开发前期的移民征地过程中，宁波都参与其中，并能享受建成后带来的利益。据悉，一条25公里长的隧洞将钦寸水库的水引到宁波奉化的亭下水库，建成后，每年可向宁波提供1.29亿立方米的优质水，相当于宁波境内最大水库宁海白溪水库年供水量的75%，能满足宁波市民1/3的用水需求。

第三种是纯计划调水。在浙西衢州的乌溪江水库经过引水工程调到金华饮用。

“当年衢州还属于金华，调水可行。但是现在来看，跨区域调水如果没有经济杠杆，很难实现。”李云进说。

他以宁波城市供水环网为例，说明合理规划的重要性。2010年底，历经三年、投资14.02亿元建成的宁波供水工程，被称为“供水高速公路”，该引水工程在中心城区外围建设一条供水主干环网，以统一调配、优化水质水压，

“水资源是稀缺性资源，规划必须为先导，在规划合理的前提下可以进行市场交易。”李云进这样总结。

大同极渴黄河水

2011年国庆节后，黄河水进入大同并且开始在自来水管网中流淌。“一天能有二三万吨。”李政告诉《瞭望东方周刊》，“现在水量少，但是供水正常后绝对能缓解大同干渴的现状。”

国际公认的严重缺水界限是人均本地水资源占有量500立方米，而大同市城区人均仅81.5立方米。这座日缺水20万立方米、四分之一人口饮水困难的城市，九年间向首都北京输水2.6070亿立方米。

输水量相当于130个昆明湖

为了在南水北调长江水进京前，保障北京水资源供需平衡，水利部和北京市政府于1998年开始编制《21世纪初期首都水资源可持续利用规划》(下简称《规划》)。

2001年5月23日，国务院正式批复了《规划》，并明确要求规划实施期由10年压缩到5年，确保北京用水无虞。《规划》确定通过上游地区节水，保证北京供水水量;通过上游地区治污，保证北京供水的水质;通过上游地区建设水资源保护生态经济区，保证北京及周边地区水资源的可持续利用。

《规划》批复后不久，国家成立由水利部为组长单位的“21世纪初期首都水资源可持续利用协调小组”(下简称协调小组)，国家计委、财政部、北京市人民政府为副组长单位，建设部、国家环保总局、国家林业局、河北省和山西省人民政府参加。协调小组主要负责协调北京密云、官厅水库水源保护和省际间水量分配，组织协调监督规划项目实施。

2003年2月18日，协调小组在北京召开“全力保障首都供水安全”会议，会上京、冀、晋三省市签订了《21世纪初期首都水资源可持续利用规划实施目标责任书》。

2003年10月，山西大同册田水库开闸放水，下泄水量为5010万立方米，沿桑干河经山西省阳高县、河北省阳原、涿鹿、怀来等县进入官厅水库，输水线路全长185公里，时间约16天⋯⋯

大同市有关部门向《瞭望东方周刊》提供的相关数据显示：2003年至今9年间，山西大同册田水库7次向北京官厅水库输水，总计2.6070亿立方米，相当于130个昆明湖。

局面出现转机

持续为北京输水的册田水库是山西第二大水库。

这座库容5.8亿立方米的水库，位于大同市区以东60公里的大同县境内，始建于1958年。册田水库原设计任务为防洪、拦沙、灌溉，1993年经加固后，水库任务变为工业与城市供水、灌溉和防洪。
贾富忠是册田水库管理局副局长，1972年从清华大学水利系毕业后就到此工作，一干39年。

2003年册田水库向北京输水5010万立方米，当年的水库蓄水量只有8135万立方米。“都是免费的。”贾富忠边看记录边说。

从2003年至今，册田水库先后7次向北京官厅水库输水，其中2004年向北京输水7140万立方米，是7次中输水量最大的一次。输水结束后，北京方面给册田水库奖励了100万元。2005年，输水6700万立方米，册田水库又获奖金200万元。

到了2006年，向北京输水“贡献大，回报小”的局面出现转机---在山西省和北京市的多次协商下，册田水库有了两项收入：一、册田水库每输出一立方米水可以获得0.04元管理费;二、官厅水库收到一立方米水再给0.25元管理费。

“水从册田水库流到官厅水库起码有50%左右的损耗，算下来一立方米的水最多也就一毛二，”贾富忠说：“加上前面的4分钱，输一立方米的水到最后有一毛六的‘管理费’入账。”

2009年，山西省物价局成本调查分局曾对册田水库的水做过成本调查，贾富忠回忆，当时的调查结果显示，册田水库一立方水的成本为0.47元。

册田水库管理局是差额补贴事业单位，每年当地财政只给册田水库下拨250万元，这笔钱摊到500多名职工身上就没有多少了。

贾富忠觉得，有点管理费也总比没有强。

矿区居民用水困境

矿区不是大同市最缺水的城区。

现在，矿区人口70万，其中至少有三分之二在“定时供水”模式下生活。每天一个半小时的定时供水让这些人习惯了在早晨、中午、晚上的指定时间赶回家接水。

2011年10月27日中午，《瞭望东方周刊》记者在矿区校北街十二矿家属区看到，家家户户都备有储水容器，大到悬挂于墙壁之上的水箱，小到水瓮、脸盆。无论体积大小，只要在90分钟内接满所有的容器，一家三口的生活用水在节俭的情况下还是够用的。但也会有这样或那样原因没能在规定时间内接上水的人，这些人也就只能向邻居借水了。

57岁的张大姐从19年前入住这里就再没有离开过。她说，这个小区里有9栋住宅楼都是中午11点半开始供水，紧邻的另外两个家属院的供水时间是早晨6点和晚上7点。这种计划供水能保证居民每天最基本的生活用水，但不能有任何额外活动。有红白事的家庭，得把客人请去饭店。如果不去饭店，就要劳烦左邻右舍送来援水。

住在35楼的李延强刚给儿子娶了媳妇，回忆起几天前的情景，他说：“我们这里有提前一天招待亲戚朋友来家里热闹的习俗。可是那天就出了问题。

因为要准备饭菜，把储备一天的水早就用光了，客人来了，连开水都没有。让客人喝矿泉水不合适，只好买了一台饮水机，然后让送水公司给送了几大桶饮用水，这才解了燃眉之急。”
中午11点半刚到，43岁的王瑞莲就开始忙着接水、洗碗、洗衣服。家里的水缸只接了一半就停水了，“接水的人多，压力不够，间歇性地出水。”王瑞莲显然已经习惯了。她告诉《瞭望东方周刊》记者，在这个小区里水费实行包月制，一个月6元。由于接水不易，多数人在用水的时候都有意识或无意识地“节省着用”。

这样的生活并未被张大姐、李延强、王瑞莲看成是一种困难。他们告诉本刊记者，矿区大部分澡堂用的都是矿井水，盆塘内的水只有到了浮起一层煤灰才换一次。

缺水对大同工业的影响明显

大同市曾想过就近利用地表水来解决缺水问题，比如：将册田水库水引进大同。

大同年平均降雨量为421.4毫米，而年平均蒸发量却有1055.9毫米，因市内现有的6座水库大多已干涸，册田水库是目前缓解大同市区用水紧缺局面最简捷、最有效的途径。因此，每每当地两会期间，总会有多名政协委员建议就近引册田水库之水，但终因册田水库为“北京输水”这项任务而被放弃。

求生存、发展的欲望，只能向地下延伸。

大同市区一直靠开采地下水来支撑生活和生产用水，年均超采量5000万立方米。超采使得地下水位平均年降一米以上。地下水位降落形成城北、城南、城西三个漏斗区，总面积148平方公里。

水资源短缺已成为制约大同经济和社会发展的瓶颈。在大同、朔州两市，仅就煤炭、电力行业而言，每年由于缺水而造成的直接和间接经济损失就达100亿元。

缺水对大同工业的影响越来越明显：一些大型工业项目，由于缺水不得不停产或限产。一些新的、有潜力的调产项目因缺水不能上马。

煤矸石电厂是国家大力提倡的项目，大同有着丰富的煤矸石，但多数煤矸石电厂却不能建设投产，原因是缺水。当地一位官员告诉《瞭望东方周刊》，国家发改委批准建设的平型关煤矸石电厂之所以建在灵丘县而没有选择大同市，也是由于水资源的制约。

黄河水带来新希望

“我们先后对同煤集团、大同第二电厂、山西柴油机厂等等高耗水的大中型企业投入亿元进行节水改造，现在，大同市工业用水重复利用率已经达到91.2%。”大同节水办副主任李政介绍。

尽管节水措施大面积推行，但如果没有有效援水补充，地下水一降再降的势头难以遏制。

“超采到最后的结果就是地下水枯竭，城市搬迁。”大同水务局水资办乔霄峰说。

2011年国庆节后，黄河水进入大同并且开始在自来水管网中流淌。

“一天能有二三万吨。”李政告诉《瞭望东方周刊》，“现在水量少，但是供水正常后绝对能缓解大同干渴的现状。

”
引黄河水进大同的山西万家寨引黄入晋工程北干线(下简称北干线工程)，被大同人称为“生命工程”。当地官员说，该工程也是从根本上解决大同水资源供需矛盾的出路。

相关资料显示：引黄入晋工程位于山西省西北部，该工程从水利部、内蒙古自治区和山西省共同投资建设的万家寨水利枢纽工程取水，年引水量l2亿立方米。

工程分为两期，一期南干线工程投资103.54亿元，2003年完工，年引水3.2亿立方米到太原。二期北干线工程投资48.6亿元，2011年完工，年引水5.6亿立方米到大同、朔州，向太原供水增加到6亿立方米。北干线工程从偏关县下土寨分水闸起，经平鲁、朔州、山阴、怀仁至大同南郊墙框堡水库，总长156.54公里。

对于北干线工程将发挥的功效，山西省引黄工程管理局局长菅二拴显得信心十足，他说，如果完全用足5.6亿立方米的年供水能力，可以有效解决大同、朔州的缺水问题，满足煤电基地、工业用水和450万人口生活需求，以及新增工业产值近400亿元的需求。

1963年春夏，香港地区遭遇大旱，被迫开始实施“4天供水4小时”。

随着经济起步，人口增加，城市发展，香港正处在关键时期：劳动密集型产业正拉动这个未来的亚洲金融中心突进，却在此时遭遇水的瓶颈。

为了解决水资源困境，开始进行海水淡化实验。然而即便是在今天，这也是一项成本过高、难以规模化应用的难题。

正在此时，周恩来总理亲笔批示，引水建库支持香港。当年，两地即达成“东深供水协议”，引东江水入香港。从此，香港80%的供水维系在了“东深”生命线上。

香港思汇政策研究所大中华区经理刘素告诉《瞭望东方周刊》：“东深供水在当时不仅对香港，而且对内地，都有着深远意义。从经济上是一个双赢结局，从政治上更是加强了两地维系，为后来的‘一国两制’作出了重要贡献。”

刘素告诉本刊记者，香港从东江获益，饮水思源，有责任有义务“反哺”水源地，尤其是经济欠发达地区，大家一起资源共享、责任共担。特别是，如何跨区域搭建起每个利益相关者都有效沟通、有份合作的平台，是需要解决的重要课题。

江源地希望“利益共享”

在“东江源头第一县”江西省寻乌县采访的时候，寻乌县委宣传部两位副部长钟美忠、古清华对本刊记者说：因为地处东江源，占据了东江全流域超过三分之一的面积和22%的干流长度，为下游输送了20亿立方米左右的可用水资源，近年来，寻乌不仅花费巨大代价做了植树造林、河流治理、生态移民的工作，还放弃了一些投资项目，尤其是停止了采矿权审批，矿业也停产整顿。作为一个年财政收入只有2个多亿的国家级贫困县，长期为下游几乎是全国经济最发达的地区做贡献。赣州方面和广东协调过多次，希望“利益共享”。

根据2011年粤港最新供水协议，2012年香港将花35.387亿港元买8.2亿立方米东江水，每立方米水折合人民币3.5元左右，未来三年基本水量不变的情况下，还会逐年涨价。
这个价格，高于东深工程同时供给东莞和深圳的价格。2011年6月1日水价上调后，东深工程在东莞境内9个供水区间，平均供水价格为0.404元;深圳境内2个供水区间，平均供水价格为0.776元。
负责对港供水的广东粤港供水有限公司，原本是广东省东江—深圳供水工程管理局。2000年时，由广东省政府决策，作为每年固定收益数十亿的优良资本，注入当时已经严重亏损濒临退市的国有控股企业粤海集团。东深供水开始公司化运作。

深圳、香港和粤港供水公司之间的“三赢”

上世纪六七十年代，珠三角还没有密集的工业。在当时人们的意识中，水基本上还属于“取之不尽，用之不竭”的可再生资源。随着时间的推移，河流的承载力逐渐饱和，人们才逐渐发现，作为生命之源的水是有限的，在生存和发展之间，人们必须要做出平衡的分配和取舍。

东江水资源总量约为326.6亿立方米，其中有70%理论上应留作生态水量，不可以利用。而根据现行的水量分配方案，年供水量已经达到了106亿立方米，超过了30%，已经饱和。

广东省水利厅副厅长、广东省水文局长林旭钿告诉《瞭望东方周刊》：“在整个东江的水源体系没有做重大调整之前，这个分水方案肯定要管相当长的时间，从开发深度来讲，东江的负荷已经很大。从环境容量和生态要求上讲，不太可能支持新的用水需求。”

本刊记者在采访的时候，均被当地水务部门告知，现有分水指标，不足以支撑当地未来规划中的发展需要。

这些城市中，水资源利用率最高、未来节水空间最小的是深圳市。深圳市的用水主要依赖跨区域调度，两大引水工程——西部的东深工程和东部的东江引水工程目前提供了深圳市90%以上的水。

深圳是全国严重缺水城市的代表，万人GDP耗水量不到20立方米，只相当于全国平均数的十分之一。根据2008年的《广东省东江流域水资源分配方案》，深圳在正常来水年的用水指标只有16.63亿立方米。

深圳市水务局调研员、高级工程师戴金水告诉本刊记者，目前深圳用水量已达18亿多立方米，但仍然吃紧。这超出的部分并非踩了水量“红线”，而是消化了东深供港部分未用完的指标。

戴金水说：“香港的11亿立方米指标，实际上只用了8亿多，但是根据供水协议，这11亿的量还是得给他们预留着，如果香港需要水了，必须要保障。所以深圳目前的供水还是较脆弱，如果遇上枯水年，压力就会增大。”

调剂香港的盈余水量得益于从2009年开始的弹性供水。在2008年12月粤港之间弹性供水协议签订之前，广东是采用单位水价和固定供水量方式给香港供水，水量也是11亿立方米。但那个时候，这个固定供水量的商业性合约有时会造成浪费。刘素告诉本刊记者，尤其是在丰水年，广东供过来的水用不完，香港的水塘也装不下，只能白花花地放进大海。

刘素说，“2007年，港区人大代表反映了这个问题，经立法会议讨论之后，与广东省商量，提前确定香港未来三年的用水量，并以此为依据实施供水，香港以统包总额的方式购买，11亿的总量也做保底预留。

”
在这样的情况下，深圳使用香港未用完的指标额，达成了深圳、香港和粤港供水公司之间“三赢”的结果。

“水权”定义的理解

“水权不等同于水量使用权。”广东省河源市水务局总工程师吴野几番对本刊记者这样强调，“我们一直以来对水权的认识有误区。水权应该首先是一个地方对其产水量的所有权。水量可以分配，但是分配的水量是从哪里来的，应该有说法，水源地为下游保障和贡献的资源不应该是免费的。”

《中华人民共和国水法》规定，水资源是国家所有。这是一个框架性的概念。对于“水权”的定义和认识，一直以来还是个尚无定论的话题。随着社会经济的发展，水的重要性日渐突出，水的压力也越来越大，水资源的经济价值也越来越明显。

河源的立场与寻乌相似，都是作为水源地而规划为“限制发展区”，也都是经济欠发达地区。河源东江流域面积13646平方公里，占广东省东江流域面积的42.8%，产水量大约是140到150亿立方米，贡献了至少40个亿立方米的可利用水量。

吴野告诉本刊记者这样一个假设：如果认同水权相当于财产权，就像土地权一样，水源地就无需在保护与发展的矛盾中痛苦抉择。

水属于谁--中国水权历程

水权

水到底属于谁?

在古代中国，由于水利设施多是政府兴修，水的分配权自然掌握在国家手中。即使清代在陕西关中地区出现用水户自行买卖水权的现象，但国家始终没有承认水权交易的合法性。

从新中国成立到改革开放前，由于水资源相对丰富，我国确立了公共水权的基本原则，即自由取用为主。

1949年11月，水利部就提出：“所有河流湖泊均为国家资源，为人民公有，应由水利部及各级水利行政机关统一管理。不论人民团体或政府机构举办任何水利事业，均须先行向水利机关申请取得水权---水之使用权和受益权。”

水的所有权和使用权，由此开始分离。

正是这一“国家所有”的模糊规定，使得水权问题也变成了一个模糊的问题。一个最浅显的问题是：一条河，沿途的各个地方都要用水，水到底属于谁?

分水

1954年，国家计委组织编制黄河流域综合利用规划，首次对黄河水资源进行分配。但因为缺乏实施机制，这一计划最后胎死腹中。

在黄河上游和下游河段，有关省区只好在私下里达成了饮水的分配比例。如在1959-1961年间，河南、山东、河北三省达成协议，枯水季节按2∶2∶1的比例引水。

1987年，国务院批准《黄河可供水量分配方案》，将当时黄河水的一大半分配给流域内的省区。要求沿黄河各省区制定各自的用水计划。