水污染防治法律制度进一步完善

             　编者按


　　10月9日，水利部、环境保护部和国务院法制办共同举办了《太湖流域管理条例》颁布实施新闻发布会。为进一步加大《太湖流域管理条例》宣传力度，加强太湖流域水环境保护工作，环境保护部污染防控司司长赵华林对《条例》有关情况进行了解读。本版今日特予以刊登，以飨读者。


　　2011年9月7日，国务院总理温家宝签署了第604号国务院令，颁布了《太湖流域管理条例》(以下简称《条例》)，并将于2011年11月1号开始施行。《条例》是我国第一部流域综合性行政法规，由国务院法制办会同水利部、环境保护部编制，这一《条例》的颁布实施，对于完善和丰富我国流域水污染防治法律体系具有非常重要的意义。


　　近年来，伴随着我国工业化和城镇化的快速发展，太湖流域作为我国经济、文化、科技最为发达的地区之一，其水环境面临着严峻挑战:湖面萎缩、河道淤塞、污染加剧、水质恶化等问题日趋严重。根据《2010年中国环境状况公报》，太湖湖体水质基本为劣Ⅴ类，主要污染指标为总氮和总磷。全湖平均营养状态指数为58.5，属轻度富营养。环湖河流水体为轻度污染，主要超标指标为氨氮、五日生化需氧量和溶解氧。与2005年相比，2010年太湖流域国控断面Ⅰ～Ⅲ类水质类别比例明显上升，劣Ⅴ类水质类别比例有所下降，高锰酸盐指数、总氮和总磷年均浓度均有所下降，流域水质情况总体有所好转但仍不容乐观。太湖流域独特的自然条件及高度发达的区域经济，决定了治理工作的复杂性、艰巨性和长期性，迫切需要依法加强对太湖流域水环境的保护和管理。


　　一、《条例》展示了“新、全、细”三个特点


　　第一个特点是“新”。《条例》在吸收国外先进经验和总结国内最新水环境保护工作成果基础上，创新性地提出了多项管理措施:


　　一是在污染减排方面。第一次在流域尺度明确了排污总量控制制度(25条)。按照流域水污染控制目标和国家水污染控制区域目标相结合的思路，根据太湖水质改善目标，要求地方政府把排污总量控制指标分解到太湖流域内各个所属的行政区域，行政区域再将控制指标分解到排污单位。同时，第一次将“水污染防治、优化产业结构、调整产业布局和制定水污染物特别排放限值”等宏观和微观的减排管理手段紧密结合(27条)。


　　二是在农业面源污染防治方面。第一次将推广精准施肥、生物防治病虫害等先进适用的农业生产技术和开展清洁小流域建设纳入条例(31条)。


　　三是在经济政策方面。明确了生态补偿的各项要求(49条)，将环境污染责任保险列入《条例》(51条)，提出了针对农民的环境保护补贴政策(52条)。


　　四是在监督管理方面。明确提出了区域限批要求，对未完成总量控制计划，跨界断面和入湖河道断面未达标，未拆除、关闭违法设施，因违法批项目造成供水安全事故的地区，实施区域限批(55条)。


　　五是在考核评估方面。规定国务院环境部门定期开展太湖流域水污染调查和评估(57条)，国务院有关部门对水资源保护和水污染防治目标责任执行情况进行年度考核(53条)，并明确了地方各级政府的职责。


　　第二个特点是“全”。《条例》从生产、生活和生态3个方面对太湖流域管理做出了全方位规定，涉及工业生产、居民生活、畜禽养殖、农业种植、船舶运输、防汛抗旱、岸线保护、植树造林、增殖放流等各方面:


　　一是关于生产。最近我们提出了污染防治工作的主基调就是出重拳、用重典，《条例》在太湖流域规定了严于其他地区的各种要求。包括更严格的工业生产禁止行为(28~30条)；要求流域内减少化肥和农药使用量(31条)；合理确定水产养殖规模，组织清理太湖围网养殖(32条)；畜禽养殖场要对废弃物进行无害化处理(33条)；禁止运输剧毒物质、危险化学品的船舶进入太湖(36条)。


　　二是关于生活。为防止2007年无锡水危机的重演，《条例》要求太湖流域内建设应急备用水源和跨行政区域的联合供水项目、制定供水安全应急预案、实时监测饮用水水质等(7~14条)；将太湖流域承压地下水作为应急和战略储备水源(24条)；禁止在可能直接影响湖体水质的范围内设置水上餐饮经营设施、建设高尔夫球场(30条)。


　　三是关于生态。《条例》禁止在太湖岸线内圈圩或者围湖造地(46条)；要求在太湖岸线，饮用水水源保护区周边和主要入太湖河道岸线一定范围内，合理建设生态防护林(47条)；实行禁渔区和禁渔期制度，并划定水产种质资源保护区等(48条)。


　　第三个特点是“细”。很多环境保护方面的法规、规定的原则都非常好，但具体的条文有些不够细致，在执行的时候造成一定困难。本《条例》针对太湖流域管理的每项工作都做出了细致要求，大大增强了可操作性，让各项工作有法可依、程序明确、操作简单:


　　一是划定了空间范围。对河道内及两侧污染防治，分别对河口至10公里、10~50公里、整个流域内的禁止限制行为和保护要求做出了明确的规定(29、30条)。要求在太湖岸线周边500米范围内、饮用水源保护区周边1500米范围内和主要入湖河道岸线两侧各200米范围内建设生态防护林(47条)。

　　二是规定了时限要求。《条例》要求实施之日起5年内，太湖流域县级以上人民政府所在城镇和重点城镇的生活污水要纳入公共污水管网并集中处理(34条)，地方政府在一年之内对不符合脱氮除磷深度处理要求的污水处理厂进行技术改造(35条)。


　　三是界定了责任主体。对生态补偿的原则和情景做了分类，明确了上下游之间补偿的各项条件(49条)。对于信息发布和共享，要求环保部门负责水质和污染源监测及信息发布，水利部门负责水资源监测及信息发布，年度监测报告则共同发布(54条)，清晰界定了部门间的责任分工和合作。此外，还对违反本条例规定后，国务院相关部委、地方人民政府、流域管理机构及其工作人员、排污单位等的责任都作出了明确规定(59~67条)，内容详尽，充分强调了执法的严肃性和可操作性。


　　二、《条例》突出了“饮用水安全、水污染防治、水资源保护”三个重点


　　一是突出了饮用水安全。这事关人民群众身体健康，是环境保护工作重中之重的首要任务。《条例》用多于1/10的条款，明确了从“源头”到“龙头”的安全保障、预警应急要求。


　　二是突出了水污染防治。这是太湖保护的重点和难点所在。《条例》用近1/5的条款，详细规定了太湖流域水污染防治的各项要求。


　　三是突出了水资源保护。水资源与水环境是硬币的两面，是密切不可分的。《条例》用两章的篇幅，对防汛抗旱、水域、岸线等水资源保护作出了具体规定。


　　三、体现了“科学发展、时代特色、实践经验”三项成果


　　一是体现了科学发展。《条例》从经济社会发展综合决策、区域流域综合治理和污染源控制3个层面明确提出“调整经济结构、优化产业布局，严格产业准入、提高排污标准”等“调结构、转方式”要求，以环境保护“倒逼机制”优化经济增长，充分落实了科学发展观这一主题要求。


　　二是体现了时代特色。《条例》认真总结国内外湖泊流域保护的经验教训，充分考虑我国湖泊保护的特点特征，符合我国经济社会发展及生态文明建设要求，充分体现了当前湖泊环境保护的时代特色和最高水平。


　　三是体现了实践经验。《条例》深入发掘“九五”以来太湖流域水污染防治工作的最新成果，总结提升环境保护法律法规、标准规范实施的先进经验，充分体现了全防全控、联防联控和群防群控的污染防治管理理念，展示了探索环境保护新道路的最新成果。


　　四、下一步工作设想


　　(一)深入学习贯彻《条例》，进一步推动太湖流域水污染防治工作。抓紧制定好《条例》配套制度，完善和提出太湖流域重点水污染物排放总量削减和控制计划、水污染物特别排放限值，研究制定生态补偿具体办法、环境污染责任保险具体办法等规范性文件，定期开展太湖流域水污染调查和评估。围绕饮用水安全保障和防范大面积水华，以畜禽养殖污染控制为主要突破口，强化农业面源污染治理力度，开展池塘循环水养殖技术示范工程，控制水产养殖行为的环境影响。充分发挥地方各级政府在环境保护方面的主导作用，实行严格的环境目标责任制，全面落实地方政府的环境责任。


　　(二)不断创新思路，探索我国湖泊保护新道路。《条例》针对太湖流域社会经济发展与环境状况，在水污染防治方面做了严格的规定，从某种意义上讲，是对太湖流域社会经济发展中带来的环境问题的“亡羊补牢”。太湖流域治理的实践给我们一个深刻的启示:对于那些处于欠发达地区、发展冲动强烈地区，且水质尚好的湖泊应尽早采取预防措施，避免走先污染后治理的弯路。下一步我们将在贯彻落实《条例》的基础上，研究提出我国“湖泊流域保护指导意见”，分类指导不同类型湖泊的水环境保护工作，积极探索代价小、效益好的湖泊环境保护新道路。


　　作者系环境保护部污染防治司司长