为什么要设立国家环境监察专员？

2014年11月12日，《国务院办公厅关于加强环境监管执法的通知》提出“研究在环境保护部设立环境监察专员制度”，2015年4月2日，《国务院关于印发水污染防治行动计划的通知》（简称“水十条”）再次提出，“加强对地方人民政府和有关部门环保工作的监督，研究建立国家环境监察专员制度。”

　　近日，记者就“设立环境监察专员制度”有关问题采访了环境保护部环境与经济政策研究中心高级工程师王彬。

　　记者：为什么要在环境保护部设立环境监察专员？

　　王彬：设立国家环境监察专员的目的，“水十条”已经明确，就是“加强对地方人民政府和有关部门环保工作的监督”。反过来说，设置环境监察专员，就是要解决对地方人民政府和有关部门环保监督不力的问题。

　　这里要弄清两个问题：为什么要进行环境保护监督？以前的环境保护监督为什么缺乏力度？

　　为什么要实施环境保护监督？因为我国环境保护职能不统一，而是分散在各级政府和部门之中。为什么不能统一起来呢？因为地区差异大、发展压力大、环保任务重，环境保护不能依靠一级政府、一个部门，而是要调动各个部门、各级政府的积极性。

　　立法上，环境保护监督职能一直在加强。1989年《环保法》就明确将国务院环保部门定位于“对全国环保工作实施统一监督管理”，而不是一般的行政主管部门，因为它的职能主要是监督，其次才是管理。2014年新修订的《环保法》明确要求，环保部门加强对下级政府环保工作的监督。

　　为什么环境保护监督缺乏力度呢？因为监督体制弱化了。1998年之前，对全国环境保护工作实施统一监督管理的职能，是通过国务院环境保护委员会这一机构行使的，体制上是比较顺的。1998年机构改革撤销了国务院环境保护委员会，环境保护监督职能的行使失去了体制保障。作为国务院直属机构的国家环境保护总局，在新设的环境保护部际会议中与其他成员地位平等，难以对国务院组成部门行使监督职能，作为环境保护部下属司局级参公单位的区域环保督查派出机构，难以对省级政府进行有效监督。

　　近年来，环境督政体制开始加强。2005年《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出，建立健全国家监察、地方监管、单位负责的环境监管体制。环境保护部的职能，就落在“国家监察”上。在环境保护部设置国家环境监察专员，是继在环境保护部设置了六大环境保护督察中心，进一步加强环境保护部“督政”职能的体制举措。

　　记者：国家环境监察专员制度要解决哪些问题？有没有其他地方、部门的经验，国外有没有相关制度？

　　王彬：在环保部门权力相对弱势、环保机构地位相对低微的情况下，如何通过体制创新，保障独立监督执法？国家环境监察专员制度要落实党中央提出的以下任务：一是落实十八届三中全会要求，建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法；二是落实十八届四中全会要求，用严格的法律制度保护生态环境；三是落实新《环保法》的明确要求，环保部门加强对下级政府环保工作的监督。

　　我国有关领域也建立了监察专员制度，如国家土地督察制度、财政部财政专员制度。其中有两条经验值得借鉴：一是监督范围明确有限，如国家土地督察局主要监督省级以及计划单列市人民政府的土地执法和决策，财政部驻地方专员办主要监督中央预算单位的中央对地方转移支付、中央重大项目和国库业务等方面的预算和财务。二是监督手段明确，国务院文件规定，省级政府报国务院审批的、省级和计划单列市政府审批的农用地转用和土地征收事项，都要同时抄送派驻地区的国家土地督察局。

　　国外也有中央对地方环境保护实施监督的体制安排，它有两个特点：一是以中央和地方的环保职权划分为依据，中央政府监督地方的目的是落实自身的法定职责，而不是干预属于地方的事务。很多国家宪法中都有关于环境保护职责划分的规定，如《俄罗斯联邦宪法》规定，“确定生态领域中的联邦政策和联邦纲要的基础”属于俄罗斯联邦管辖，“自然利用；保护环境和确保生态安全；特别自然保护区”属俄罗斯联邦和俄罗斯联邦各主体共同管辖。第二，中央对地方的监督，主要依靠法律手段特别是司法手段，因为从法律上来说，大多数大国属于联邦国家，中央和地方政府地位相互独立。

　　记者：开展好这项工作，需要哪些保障措施？

　　王彬：国家环境监察专员制度，要在机构职能和人员精简的前提下，发挥最大的监督作用。着眼于机构自身，配置高级别的领导、增加尽量多编制、赋予尽量大的权限，空间有限，作用也有限。国家环境监察专员制度要与其他制度安排结合，发挥“四两拨千斤”的作用。例如，探索如何理顺中央和地方的环保职责，调动地方环保工作的积极性；探索如何理顺部门关系，调动有关部门开展环保工作的积极性；探索环保行政执法如何与司法更紧密衔接，提高环境执法的威慑力；探索环保管理与公众参与、信息公开、公益诉讼的关系，调动社会力量参与环境保护。