跨区域污染纠纷协调难题待解

近年来，各行政区域之间跨界污染纠纷增加，特别是流域跨界水污染纠纷频发。一旦这类污染发生，不仅影响生产，还影响群众生活尤其是身体健康，引发上下游之间的矛盾。
　　跨界污染纠纷屡屡成为治理者的一大考验。处置跨界污染纠纷，在行政管理、法律规定、司法保障上存在壁垒，亟待突破。
　　司法保障
　　诉讼：亟需打破行政区划壁垒
　　创新环境司法体制迫在眉睫，应设置跨区域审判机构突破地方阻力
　　　日前，我国第一个专属管辖环境案件的法庭——贵阳清镇市人民法院生态保护法庭，正式受理贵州省首例跨区域环境公益诉讼案件。
　　设置跨区域审判机构打破地方阻碍，创新环境司法体制已经迫在眉睫。当前，环境污染、资源枯竭及生态恶化等问题愈演愈烈，清镇市环保法庭对跨区域环境公益诉讼的受理，已成为我国司法实践中跨区域的环境案件从上级法院指定管辖向专属管辖发展的一个发端。
　　首例跨区域环境公益诉讼被受理
　　本案原告中华环保联合会诉称，一段时期以来，被告安顺市宏盛化工有限公司周边的居民发现被告经常随意排放工业废水。居民们指控被告排放废水超标，影响周边居民生产、生活和自然环境，并多次向原告投诉。
　　经中华环保联合会派员实地走访，并对被告排污口处所排污水取样送检，检验结果超过国家相关标准。被告公司排放的超出标准范围的工业废水不但对周边农户的生产生活造成影响，废水最终排入水体后，可导致鱼类及其他水生动植物死亡或发生变异。更严重的是，这些废水将对下游邢江河，尤其是贵阳市的水源地红枫湖产生污染，可能会严重影响贵阳市广大群众的安全与健康。
　　依照《民事诉讼法》第五十五条，中华环保联合会向清镇市人民法院生态保护法庭提起了环境公益诉讼。
　　据清镇市法院生态保护法庭庭长罗光黔介绍，法庭法官已经到贵州省安顺市宏盛化工有限公司，送达了中华环保联合会对宏盛化工有限公司超标排污而提起的水污染责任纠纷环境公益诉讼诉状，并对宏盛化工有限公司排污情况进行证据保全。
　　贵州高院尝试运用专属管辖破解行政区划壁垒
　　“由于生态系统是不可分割的，水、空气等环境因素具有流动性，而目前环境监管、资源利用是以行政区划为界限，行政权力配置与生态系统相割裂的冲突，导致跨行政区划污染问题不易得到有效解决。”最高人民法院环境资源审判庭首任庭长郑学林说。
　　《民事诉讼法》第五十五条确立了公益诉讼制度。新修订的《环境保护法》第五十八条对环境公益诉讼做了进一步明确。但这两部法律只是解决了环境公益诉讼的原告资格问题，并没有解决诉讼案件的管辖，以及审理程序是否适用特别规定等问题。
　　目前，根据《民事诉讼法》关于指定管辖的规定，在同一省行政区域内的跨区域环境案件，只能由各高院指定管辖；如涉及跨省的环境案件，则须由最高人民法院指定管辖。清镇市环保法庭得以受理跨区域的环境公益诉讼案件，即是通过省高院的指定管辖来实现的。
　　昆明市中级人民法院的环保法庭以及无锡市中级人民法院的环保法庭，其设立也都考虑到了和滇池流域、太湖流域所存在着的地域联系，包含了对跨行政区域的环境案件统一管辖的考虑，但由于遭遇“零公益诉讼”的尴尬，其中跨区域特色未能彰显。
　　贵州省高级人民法院近日发文，要求根据贵州省生态环境保护功能区划，在全国率先实行分区域对环保行政、民事案件集中专属管辖。根据文件，贵阳、安顺、贵安3地的环境民事、行政案件集中交由清镇市人民法院生态保护法庭管辖。可以说，此举是我国地方司法部门对省内跨行政区域环境诉讼的专属管辖问题作出的尝试性回应。
　　跨区环境审判成为环境资源审判的重要方向
　　目前，全国多个省已设立专门环保法庭。探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构，实行对环境资源案件集中管辖，有效审理跨行政区划污染案件，这已成为业内人士的共识。
　　《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》日前发布。《意见》第十八条指出，逐步改变目前以行政区划分割自然形成的流域等生态系统的管辖模式，着眼于从水、空气等环境因素的自然属性出发，结合各地的环境资源案件量，探索设立以流域等生态系统或以生态功能区为单位的跨行政区划环境资源专门审判机构，实行对环境资源案件的集中管辖，有效审理跨行政区划污染等案件。
　　北京大学教授汪劲认为，可选取具有地域特点或者经济发展特点、环境问题特点的中院，采取指定管辖方式设立环保法庭。要研究跨地域的专属管辖，特别是在当前水危机、水污染严重背景下，对流域和水资源保护应当加强。
　　“应根据环境跨区域、跨流域特点，设立环境资源专门审判机构，从而打破地方审判环境资源类案件遇到的阻碍。”中国政法大学教授王灿发说。
　　立法支持
　　手段：解决纠纷不应排斥司法途径
　　政府间流域跨界纠纷调处不宜由行政手段垄断，应当引入法律调处机制
　　流域跨界污染纠纷是指同一流域流经不同行政边界时，在边界处由于跨界污染而引起的利益冲突问题。我国现有的政府间流域跨界污染纠纷调处机制运作效果并不理想。
　　流域跨界污染发生以后，流域管理机构缺乏足够的权威对上游政府进行惩罚。下游政府只能通过协调的方式要求上游政府降低污染水平，但协调往往以失败告终。下游地区处于天然不利的地位，缺乏和上游地区进行协商的砝码，需要相对有利的调处前提和权威的调处机构。
　　解决政府间纠纷的手段分为行政手段和法律手段。两者的本质区别在于，行政手段排斥司法途径，法律手段不排斥司法途径。我国现有关于政府间流域跨界污染纠纷的调处机制仅仅局限在行政体系内部，排斥法律手段。
　　将政府作为当事人制约污染
　　笔者认为，针对流域跨界污染纠纷，现实可行的做法是将政府作为当事人，将相关政府作为对同一流域拥有利益的主体，对流域污染形成制约。
　　跨界污染必然在流域上下游之间产生污染纠纷。污染发生在本行政辖区内，有可能作为提高经济发展的副产品被接受。污染发生在本辖区外，污染行为发生地政府缺乏管理的积极性，而受害地区对于污染源没有实施管理的权力。
　　地方保护主义往往被认为是我国环境恶化的罪魁祸首。目前，“分灶吃饭”的财政体制或分成办法加剧和放大了地方保护主义倾向。
　　应当引入法律调处机制
　　政府间流域跨界纠纷的调处不宜由行政手段垄断，应当引入法律调处机制。
　　首先，政府间流域污染纠纷和民事纠纷有共性。企业造成侵权要承担相应的民事责任。地方政府造成其他地方环境损害也需要承担相应责任。
　　第二，政府间流域污染纠纷的专业性不足以排除司法审查。按照传统法学原理，司法审查对行政机关的决定不进行合理性审查，而只进行合法性审查，将合理性判断留给行政机关。笔者认为，地方政府利益的专业性色彩相对淡化，并不需要借助行政机关在专业知识方面的优势，而令政府间流域纠纷调处成为行政机关的自留地。
　　第三，法律手段符合正当程序原则。正当程序原则用于约束行政机关的情形下，要求事先告知相对人，向相对人说明行为的根据、理由，听取相对人的陈述、申辩，事后为相对人提供相应的救济途径等。行政手段将政府间流域纠纷的调处权力赋予行政机关，且不受司法审查，这必然导致权力寻租，权力的垄断也必然导致对地方政府利益的恣意侵害。
　　第四，政府间协商需要法律保障。我国在流域跨界污染的调处上偏重中央集中规制，在纠纷调处上也强调行政协调和处理。需要开放其他解决之道，在行政机制之外，探索新型的调处机制，而协商必然呼唤法律保障。
　　第五，法律手段的公开性有利于形成规范流域相关各方对流域开发利用程度的规则。法律裁判的结论需要缜密论证作为支撑，这些公开的论证理由有利于形成对当事人有约束力的规则。